Sabor Republike Hrvatske usvojio je Zakon o pravu na pristup informacijama. Zakon je izglasan po hitnom postupku 15. listopada 2003. godine, a objavljen je u Narodnim novinama 172/2003 (vidi: www.nn.hr).

Pravo na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj

Koncept otvorene i javne vlasti u Republici Hrvatskoj doživio je značajan korak naprijed u listopadu 2003. godine kada je Sabor Republike Hrvatske na svojem posljednjem zasjedanju prije parlamentarnih izbora usvojio Zakon o pravu na pristup informacijama. Zakon je izglasan po hitnom postupku 15. listopada 2003. godine, a objavljen je u Narodnim novinama 172/2003 – vidi: www.nn.hr.

Inicijativa za regulaciju prava na pristup informacijama u Hrvatskoj nastala je u okviru civilnog društva kada je početkom 2003. godine osnovana Koalicija 17 nevladinih udruga sa ciljem provođenja kampanje pod nazivom “Javnost ima pravo znati”. Osnovni poticaj osnivanju Koalicije bila je činjenica da velika većina demokratski uređenih država svijeta danas ima uređenu pravnu regulativu o pristupu informacijama iz javnog sektora. Pored toga, iako se formalno ne radi o preduvjetu za priključenju Europskoj uniji, o pravu na pristup informacijama zadnjih se godina opsežno raspravlja na europskom nivou, kako unutar Unije, tako i u okviru Vijeća Europe. U tom smislu, najznačajniji dokument predstavlja Preporuka (2002)2 Odbora ministara Vijeća Europe koja poziva sve države članice da što prije usvoje odgovarajuće zakonodavstvo na području pristupnosti informacijama iz javnog sektora.

“Javnost ima pravo znati”

U veljači 2003. godine Koalicija je objavila deklaraciju pod nazivom “Javnost ima pravo znati”, a nakon što je organizirano nekoliko domaćih i međunarodnih stručnih skupova, Koalicija je u svibnju javnosti predstavila svoj nacrt Zakona o pravu na pristup informacijama. Na temelju tog prvog nacrta, Vlada Republike Hrvatske sastavila je svoj tekst Zakona i taj je prijedlog usvojen u Saboru. Iako konačni zakonski tekst u gotovo 95 posto sadržaja slijedi ovaj prvi nacrt, u njemu nedostaju neke od osnovnih postavki cjelokupnog koncepta dostupnosti informacijama kakav je zamišljen u okviru Koalicije nevladinih udruga i kakav se javlja u velikom broju poredbenih zakona, ali i značajnijih međunarodnih dokumenata. Upravo iz tog razloga Koalicija je početkom 2004. godine javnosti predstavila svoje prijedloge izmjena i dopuna Zakona.

Hrvatski Zakon o pravu na pristup informacijama ulazi u krug najotvorenijih zakona iz tog područja jer pravo na pristup daje svim domaćim i stranim fizičkim i pravnim osobama. S druge strane, Zakon na objavljivanje informacija obvezuje sva tijela javne vlasti, kako državne tako i lokalne, odnosno sve pravne osobe koje u Republici Hrvatskoj imaju javne ovlasti. Treba napomenuti da se to odnosi na sve tri grane vlasti: zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Zakon je relativno kratak i njegova potpuna primjena ovisi o činjenici da je riječ o tzv. specijalnom zakonu iz područja upravnog prava, što zapravo znači da se u svim onim pitanjima koja nisu regulirana samim Zakonom primjenjuju Zakon o općem upravnom postupku te Zakon o upravnim sporovima. Time je, između ostalog, zajamčena dvostupanjska procedura odlučivanja putem mogućnosti ulaganja žalbe, ali i mogućnosti podnošenja tužbe Upravnom sudu Republike Hrvatske.

Osim pretpostavke javnosti svih informacija koje posjeduju, nadziru ili kojima raspolažu tijela javne vlasti, Zakon donosi i niz značajnih načela prava na pristup, izuzetno bitnih za njegovu praktičnu primjenu. Uz načelo jednakosti svih ovlaštenih na pristup, on obvezuje na objavljivanje potpunih i točnih informacija, pri čemu nitko od zainteresiranih nije dužan iznositi svoj poseban pravni interes za određenu informaciju, a sve informacije objavljuju se ili temeljem podnošenja posebnog usmenog ili pismenog zahtjeva ili u okviru djelatnosti tzv. aktivnog objavljivanja informacija. Naime, Zakon u posebnim, točno određenim slučajevima obvezuje tijela javne vlasti da objavljuju određene informacije u službenim glasilima ili na informatičkom mediju čak i kada ne postoji poseban zahtjev za njihovo objavljivanje. To se odnosi na informacije o odlukama i mjerama kojima se utječe na interese ovlaštenika prava na pristup, s razlozima za njihovo donošenje, zatim o radu i aktivnostima tijela javne vlasti, njihovoj organizaciji, troškovima rada i izvorima financiranja, o podnesenim zahtjevima, predstavkama, peticijama i prijedlozima podnešenim prema tijelima javne vlasti u Republici Hrvatskoj, o natječajima provedenim u smislu Zakona o javnoj nabavi te na sve prijedloge zakona i podzakonskih akata.

Zakonski izuzeci od pravila

Zakon precizno definira sve slučajeve kada tijela javne vlasti imaju pravo uskratiti određenu informaciju u glavi naslovljenoj “Izuzeci od prava na pristup informacijama”. Ovi izuzeci ograničeni su na zaštitu tajnosti ili privatnosti podataka, što je striktno određeno primjenom Zakona o zaštiti tajnosti podataka te Zakona o zaštiti osobnih podataka. Osim toga, Zakon o pravu na pristup informacijama posebno ograničava pravo na pristup u slučajevima kada se radi o sprečavanju ili otkrivanju kažnjivih djela te o progonu počinitelja kažnjivih djela, o učinkovitom, neovisnom i nepristranom provođenju pravno uređenih postupaka, o izvršenju sudske odluke ili kazne, o nadzoru zakonitosti, o zaštiti života, zdravlja te sigurnosti ljudi ili okoliša, o provođenju gospodarske ili monetarne politike te u slučaju zaštite intelektualnog vlasništva. Razlika između ovih dviju navedenih kategorija izuzetaka od prava na pristup je u tome što u situacijama zaštite tajnih ili privatnih podataka tijela javne vlasti moraju odbiti pristup, dok u svim ostalim slučajevima ona to mogu, aliiI ne moraju. U svakom slučaju, Zakon predviđa da se uvijek mora omogućiti pristup onim dijelovima informacije koji se s obzirom na prirodu svog sadržaja mogu objaviti, kao i pravo na informaciju o informaciji, odnosno saznanje raspolaže li, nadzire ili posjeduje li neko tijelo javne vlasti određenu informaciju ili ne. Ovo posljednje posebno je važno jer su izuzeci od prava na pristup izričitom odredbom Zakona vezani uz određene rokove.

Upravo u materiji izuzetaka usvojeni Zakon o pravu na pristup informacijama najslabije slijedi međunarodne standarde. Naime, sasvim u skladu s Preporukom (2002)2 Vijeća Europe, kao i drugim značajnim međunarodnim instrumentima te stranim zakonima, Koalicija nevladinih udruga od početka se zalagala sa inkorporiranje testova razmjernosti i javnog interesa u tekst Zakona, što je Vlada u svojem prijedlogu Saboru ispustila. Ukratko, pravni test razmjernosti zahtijeva da svako ograničenje, da bi bilo pravno, a ne arbitrarno, mora biti utemeljeno na zakonu, mora imati legitimni cilj i mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. S druge strane, test javnog interesa predviđa objavljivanje konkretne informacije, čak iako je riječ o zakonom određenom izuzetku, ukoliko javni interes za tim objavljivanjem preteže nad potrebom da se ono ograniči. I u jednom i u drugom slučaju, koji se u biti nadopunjuju, tijela javne vlasti imala bi puno manje mogućnosti arbitarnog ograničavanja prava na pristup nego što to imaju prema postojećem stanju stvari. Također valja napomenuti da načela razmjernosti i javnog interesa uopće nisu novina u hrvatskom pravnom sustavu, obzirom da se u pitanjima zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda primjenjuju kako kroz Ustav Republike Hrvatske, tako i kroz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Bilo bi izuzetno vrijedno kada bi se ona izrijekom uvrstila u tekst Zakona i to je jedan od osnovnih zahtjeva Koalicije nevladinih udruga u prijedlogu njegovih izmjena i dopuna.

Rok za odgovor: 15 dana

Osim već spomenutih mogućnosti ulaganja žalbe višoj instanci ili podnošenja tužbe Upravnom sudu, u postupovnim odredbama Zakon predviđa rok od najviše 15 dana za objavljivanje informacije, uz mogućnost produženja od daljnjih 15 dana ukoliko se jednim zahtjevom traži više informacija ili ukoliko se informacija mora tražiti izvan sjedišta tijela javne vlasti. Ovi rokovi ne bi nikako smjeli biti zapreka predstavnicima medija da se koriste Zakonom, odnosno da traže i dobiju određene informacije u sasvim primjerenom vremenu. Naime, ne treba zaboraviti da Zakon o pravu na pristup informacijama u svojoj osnovnoj namjeri nije Zakon koji jamči brzu, već potpunu i točnu informaciju, a to se posebno pokazuje vrijednim u kontekstu istraživačkog novinarstva. Zakon predviđa i pravo na dopunu i ispravak informacije te vođenje posebnog službenog upisnika o svim podnesenim zahtjevima za pristup informacijama. Naknada za pružanje informacije ograničena je na stvarne materijalne troškove. Zakon uvodi i posebnu instituciju službenika za informiranje koji je zadužen za neposredno provođenje Zakona i njega se nikako ne smije poistovjećivati s institucijom glasnogovorništva. Osim službenika za informiranje, svima zainteresiranima prema Zakonu na raspolaganju treba stajati i poseban katalog informacija koje posjeduje, nadzire ili kojima raspolaže svako tijelo javne vlasti, uz sistematizirani pregled informacija s opisom sadržaja, namjenom, načinom osiguravanja i vremenom ostvarivanja prava na pristup. Posebnu pozornost treba obratiti na to da Zakon obvezuje Vladu da svake godine do 31. siječnja objavi u Narodnim novinama popis tijela javne vlasti. Treba istaknuti da pravno gledajući ovaj popis može biti samo informativnog karaktera u cilju olakšavanja orijentacije u traženju odgovarajućih institucija. Naime, tijela javne vlasti koja su obvezna pružiti informacije jasno su definirana u samom Zakonu o pravu na pristup informacijama pa Vlada slijedom ove odredbe Zakona nema nikakvu mogućnost da bilo kakvim popisom smanji broj tijela javne vlasti obveznih na davanje informacija ili da poneke od njih izuzme od te obveze.

Zakon precizira i novčane sankcije kako za odgovornu osobu u tijelima javne vlasti tako i za pravne osobe s javnim ovlastima, ali i za sve fizičke osobe koje postupe u namjeri da onemoguće ostvarenje prava na pristup informacijama. Osim toga, vrlo je važna odredba koja jamči potpuno ispunjenje obveze što praktično znači da je svako tijelo javne vlasti, u slučaju kada je došlo do neopravdane uskrate ili ograničenja pristupa informaciji, obvezno osigurati taj pristup u skladu s odredbama Zakona.

Zakon o pravu na pristup informacijama nije zakon koji je prvenstveno namijenjen novinarima, ali on nesumnjivo predstavlja vrlo značajan instrument pribavljanja određenih informacija kojima raspolažu tijela vlasti, što bi se trebalo posebno uočiti u kontekstu istraživačkog novinarstva. S druge strane, Zakon nikako nije prepreka za kvalitetno i pravovremeno medijsko izvješćivanje, što bi se moglo krivo protumačiti obzirom na činjenicu da je za dobivanje određene informacije predviđen rok od najviše 15 dana. Kako je već napomenuto, ovaj rok je samo krajnji rok, što znači da za objavljivanje pojedinih informacija postoji obveza i ranijeg objavljivanja, ukoliko tijela vlasti do njih relativno lako mogu doći. Također, niti načelo jednakosti u pristupu informacijama ne bi trebalo shvaćati kao prepreku obavljanju novinarske profesije, iako je ono posebno predviđeno upravo zato da ukine diskriminaciju između predstavnika medija i ostalih zainteresiranih da dođu do određene informacije. Naime, za pretpostaviti je da bi upravo mediji trebali biti među zainteresiranijima za korištenje ovog Zakona, no to je isključivo pitanje njegovog faktičnog korištenja.

Nedostatak službenika za informiranje

Puno je ozbiljnije pitanje generalne primjene Zakona, posebno obzirom na činjenicu da su svi zakonski rokovi za osiguranje organizacijskih, materijalnih, tehničkih i drugih uvjeta za provođenje odredbi Zakona, kao i za donošenje predviđenih podzakonskih akata već prošli. Dapače, u ovom trenutku nije poznato je li do sada imenovan ijedan službenik za informiranje. Isto tako, treba naglasiti da rokovi koje Zakon nameće nisu instruktivni, već isključivo obvezatni rokovi i njihovo kršenje jasno je kršenje Zakona. U tom smislu, politička odgovornost zaduženih za provođenje ovog Zakona trebala bi biti jedno od osnovnih pitanja kojima bi se javnost ubuduće trebala baviti.

Autorima ovog teksta poznato je da su se do danas pojedinci u više slučajeva već pozivali na Zakon o pravu na pristup informacijama, iako se ne može sa sigurnošću tvrditi koliki je broj podnesenih zahtjeva niti na koliko je njih odgovoreno u skladu sa zakonskim odredbama. Sigurno je, međutim, da do danas još nije upućena niti jedna tužba Upravnom sudu. Također, sasvim je sigurno da će prava primjena Zakona ponajviše ovisiti o inzistiranju samih ovlaštenika prava na pristup informacijama da od tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj dobiju informacije prema Zakonom predviđenoj proceduri. Međutim, isto tako treba priznati da učinkovita provedba Zakona podrazumijeva i iznimno opsežne organizacijske, financijske i kadrovske promjene u postojećem sustavu vlasti. U tom smislu, odgovarajuća edukacija javnih službenika, kao i osiguranje Zakonom predviđenih uvjeta rada, također treba biti prioritet u izgradnji koncepta javne vlade, u čemu bi i institucije civilnog društva, baš kao i mediji, trebali odigrati značajnu ulogu.

Poredbena strana iskustva, kao u Rumunjskoj na primjer kada je riječ o dostupnosti informacija, pokazuju da otvaranje javne debate o konkretnoj primjeni zakona ponekad imaju više uspjeha za provedbu tih istih zakona nego bezbroj drugih mjera poduzetih s istim ciljem. U tom kontekstu posebno je pogodan neki javnosti aktualan ili iznimno intrigantan slučaj. U ovoj fazi razvoja situacije u Hrvatskoj prijeko je potrebno javno progovarati o činjenici postojanja Zakona o pravu na pristup informacijama kao i o svim mjerama i djelovanjima vezanim uz njegovo provođenje ili neprovođenje. Mediji bi pak sa svoje strane trebali što više koristiti Zakon i pred tijelima vlasti se pozivati na prava zajamčena u njemu te u svakom slučaju u svojem izvješćivanju, kada je to po prirodi situacije moguće, jasno naznačivati da su pojedine informacije dobivene upravo na temelju tog Zakona, a ne putem posrednih izvora. Pritom treba naglasiti da, za predstavnike medija, Zakon o pravu na pristup informacijama i Zakon o medijima pravno gledano stoje u korelaciji i korištenje jednim nikako ne bi smjelo isključiti mogućnost pozivanja na drugi.

U periodu od usvajanja Zakona o pravu na pristup informacijama do danas, u Hrvatskoj javnosti otvoreno je više različitih pitanja na koja su mediji mogli reagirati jasnim pozivanjem na Zakon, od mogućeg otvaranja pitanja odgovornosti pojedinih ministara do postupaka koje su tijela vlasti poduzela u slučajevima kršenja privatnosti određenih osoba. Baš u takvim situacijama Zakon o pravu na pristup informacijama predstavnicima medija ne samo da jamči informacije, već ih i oslobađa odgovornosti za njihovo objavljivanje jer teret dokaza njihove istinitosti prebacuje na one koji su te informacije javnosti i pružili. U slaganju detaljnog mozaika informacija na kojima se u kroji konkretna tema, Zakon o pravu na pristup informacijama trebao bi biti nezaobilazan instrument pomoći istraživačkom novinarstvu.