Učešće građana u procesima donošenja odluka u svojoj suštini sadržava (a) aspekt adekvatne informisanosti pojedinaca i grupa,  (b) aspekt mogućnosti prenošenja stavova pojedinca i/ili grupa prema donosiocima odluka i (c) aspekt uticaja tih informacija na konačnu odluku sa povratnom informacijom prema građanima. Samo ovako taj proces ima smisla i potencijal da donese promjenu. U svemu opisanom raspoloživost i korištenje komunikacionih kapaciteta je nešto što se podrazumijeva. Ipak, prema sadašnjim informacijama trenutno stanje u BiH opštinama je daleko od opisanog.

a)  Aspekt adekvatne informisanosti pojedinaca i grupa

Ako posmatramo aspekt adekvatne informisanosti građana, jasno je da oni (građani) realno imaju vrlo malo informacija o procesima odlučivanja. Posebno je to tako ako se govori o kvalitetu tih informacija jer ako je tema npr. planiranje budžeta, tada postojanje 'informacije da opština planira kreiranje budžeta za narednu fiskalnu godinu i da planira u tom procesu konsultovati građane' nije ono što može omogućiti suštinsku participaciju građana. Očigledan manjak informacija u vezi sa npr. konkretnim nivoom investicija koje opština planira u svakoj MZ kreira nerazumijevanje i različita gledišta građana i lokalnih vlasti, a što skupa vodi nepovjerenju i konačno apstinenciji građana prema procesima odlučivanja. Takođe nepostojanje informacija o načinu utvrđivanja prioriteta po MZ od strane većine opština, dodatno kreira nepovjerenje i sumnje u korupciju. Puno je primjera javnih rasprava na ovu temu po opštinama koje karakteriše potpuno suprotna pozicija lokalnih vlasti i građana – oni prvi predstavljaju proces i okvirne namjere opštine a drugi traže konkretna riješenja za probleme koji naravno nisu ni spomenuti u nacrtima budžeta opština.

Opisano stanje u suštini nema veze sa postojanjima komunikacionih kanala nego sa spremnošću da se oni koriste. Lokalne vlasti ne žele učiniti javnim ključne informacije u vezi sa donošenjem odluka iako imaju na raspolaganju dovoljno dobre mehanizme. Sa druge strane, građani malo znaju o načinima komunikacije sa lokalnim vlastima i uglavnom se drže tradicionalnih metoda baziranih na prijateljima i medijima. U oba slučaja, građani uglavnom ostaju prikraćeni za suštinu informacija zbog različitih interpretacija što samo pogoršava stanje stvari.

- Da li ste do sada ikada pozvani lično ili ste vidjeli neki poziv upućen od strane opštine gdje se građani pozivaju da učestvuju aktivno sa svojim prijedlozima, komentarima u planiranju ili donošenju neke odluke?

- Na koji način se informišete o radu lokalne uprave?

b)  Aspekt mogućnosti prenošenja stavova pojedinca i/ili grupa prema donosiocima odluka

Pravni okvir u oba BiH entiteta koji tretira pitanje lokalne samouprave (Zakon o lokalnoj samoupravi u RS i Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH) predviđa razne mehanizme kojima bi građani trebali učestvovati u procesima donošenja odluka tj. de facto prenositi svoje zahtjeve/prijedloge i sugestije svojim izabranim predstavnicima.  Dakle, oba zakona prepoznaju mehanizme tipa građanska inicijativa, mjesna zajednica, referendum, javna rasprava i sl., definišući tako kanale i načine kojima bi građani trebali uticati na lokalno odlučivanje.

Nažalost, mali je broj slučajeva u kojima su građani praktično demonstrirali ovu mogućnost u praksi. Slučajevi postojanja inicijativa/peticija/zahtjeva preko MZ uglavnom su reaktivni procesi i predstavljaju odgovor građana na neku odluku lokalnih vlasti za koju smatraju da nije u njihovom interesu.  U ovoj fazi to već obično biva prekasno jer je odluka već donesena (npr. izmjene regulacionih planova i sl.) i teško je reverzibilna tako da napori građana bivaju uglavno uzaludni.

Da bi bilo drugačije, prerogativ je dobro organizovanje građana i jasna identifikacija problema čije rješenje traže. Ovaj aspekt organizovanog djelovanja građana je problematičan jer ljudi teško nalaze vrijeme da se volonterski bave potrebama svoje zajednice, očekujući da to urade njihove vlasti, 'jer su ih zbog toga i birali'. U takvim uslovima preferirani organizovani glas građana obično izostane, a svaki pokušaj individualnog uključivanja u procese odlučivanja je gotovo nemoguć jer se pojedinac upućuje na MZ u smislu artikulacije svojih potreba i prijedloga. Istovremeno, i sama mjesna zajednica je problematična kao struktura jer djeluje nedovoljno transparentno i efikasno te je češće alat za učešće nekolicine i produžena ruka lokalnih vlasti¹ nego mehanizam u službi građana.

Sumarno posmatrano, zakonodavni okvir u najmanju ruku daje dovoljno prostora i kapaciteta da građani prenesu svoje stavove lokalnim vlastima ali je ponovo aspekt korištenja tih alata/kapaciteta problematičan i time ograničavajući (umjesto da bude afirmativan) za proces učešća.

- Koji od ovih načina učešća građana u procesu odlučivanja je po Vašem mišljenju najefikasniji u ovoj opštini?

- Znate li da li građani Vaše opštine sudjeluju u procesu donošenja odluka i na koji način to rade?

- Da li ste vi lično upoznati ili poznajete nekoga ko je na neki od sljedećih načina sudjelovao u procesu donošenja odluka, i na koji način?

c)  Aspekt uticaja učešća građana na konačnu odluku sa povratnom informacijom prema građanima

Vrlo vjerovatno najvažniji aspekt od ova tri pomenuta je odsustvo realnog uticaja građana na konačnu odluku i ne postojanje povratnog informisanja građana kako o krajnjim odlukama tako i o sudbini prijedloga tih istih građana. U svim dosadašnjim istraživanjima CCI-a nije zabilježeno postojanje (iako to ne znači da nije moguće pronaći poneki usamljeni primjer) povratnog informisanja građana o sudbini njihovih prijedloga koji su upućen bilo kojim komunikacionim kanalom (putem javnih rasprava, linkova na sajtovima opština itd). Ovakvo ponašanje je jasna poruka o realnoj opredjeljenosti lokalnih vlasti prema učešću građana, koji to posmatraju kao čisto zadovoljavanje forme i ništa više. Istovremeno, ovakva praksa je pogubna po motivaciju građana da uopšte učestvuju u procesima odlučivanja jer im je jasno da od toga vjerovatno nema ništa. Potencijalan loš rezutat sam po sebi nije problematičan za građane jer oni razumiju složenost odlučivanja u uslovima realnog manjka sredstava ali nemogućnost dobijanja iole logičkog pojašnjenja načina i kriterijuma odlučivanja jasan je znak da svrha procesa nije da vlasti saslušaju i uvaže stavove građana nego da daju formalni legitimitet procesu odlučivanja. U takvim uslovima građani uglavnom odlučuju izostati iz procesa.

- Koji su glavni razlozi zbog kojih se ne bi odazvali tom pozivu?

- U cjelini gledano, koliko imate povjerenja u rad Vaše lokalne uprave?

Umjesto zaključka

Učešće građana u procesima odlučivanja je nedopustivo nisko, pri čemu ključna tri aspekta komunikacije (suštinska informisanost, prenošenje informacija od građana prema vlastima te realan uticaj na proces odlučivanja i povratno informisanje) između građana i lokalnih vlasti ni izbliza ne zadovoljaju svoju funkciju. Formalno, komunikacioni kapaciteti postoje i uopšte nisu loši (pogotovo sa aspekta postojanja procesa za podršku u vidu komunikacionih strategija i obuka za lokalne administracije), no aspekt njihove primjene, koji je primarno povezan sa sviješću i spremnošću službenika da ih koriste, vrlo je slab.  Ako se ovako nastavi, učešće građana u donošenju odluka u BiH ima tendeciju da postane samo teorija jer u praksi vlasti čvrsto drže konce u svojim rukama, bez realne namjere da u odlučivanje uključe 'tamo neke građane'.

Konkretnije:

-   Građani tokom 2009. imaju još manje povjerenja u rad lokalnih vlasti – trend je negativan jer su rezultati gori nego 2008. godine; pored izraženog niskog procenta (samo 24,2 % ispitanih građana je reklo da ima povjerenje u rad lokalnih vlasti) povjerenja, iskazani veliki interes građana za rad vlasti (67,4%) kao i opredjeljenost građana prema kontroli rada vlasti (90,2 % vlasti) kao i vlastitom učešću u procesima odlučivanja (90,5%) govori u prilog pomanjkanju povjerenja;

-   Zadovoljstvo građana radom lokalnih vlasti u 2009. je najniže od 2006. na ovamo i po prvi put je nivo zadovoljstva radom lokalnih vlasti pao ispod 50% anketiranih građana (47% građana je zadovoljno radom lokalnih vlasti);

-   MZ  (71%) i Zbor građana (57%) su i dalje od strane anketiranih dominantno prepoznati mehanizmi učešća građana ali ih sami građani rijetko koriste (samo 34,7% anketiranih je izjavilo da ima iskustva u učešću preko MZ, a 25,5% u učešću preko Zbora građana). Situaciju još gorom čini činjenica da je samo 36.8%  anketiranih znalo da su napori učešća građana dali neki rezultat, što sa činjenicom da su svi indikatori u iskustvenom korištenju mehanizama učešća gradjana u značajnom padu u odnosu na 2008. (npr iskustvo u učešću kroz MZ je manje u odnosu na 2008 za 12,4 %, Zbor gradjana 11,2 %). daje jednu jako lošu sliku stanja učešća građana;

-   I dalje lokalne vlasti ne uspijevaju pronaći način da pozovu građane da učestvuju u procesima donošenja odluka jer je samo 34,1 % anketiranih vidjelo poziv, iako bi se njih blizu 75% svakako odazvalo takvom pozivu. Stiče se utisak odsustva namjere vlasti da uključe građane jer je malo vjerovatno da nije moguće naći način da se ljudi informišu – ukoliko to želite. Činjenica da je porastao procenat građana koji se o radu lokalne uprave informiše preko prijatelja (u 2009. je to 81,1% - nažalost ubjedljivo vodeći 'mehanizam' informisanja) , slijede lokalni mediji sa 77,9%, dok je prvi formalni način – alat lokalnih vlasti za informisanje građana 'opštinski letci i brošure' koristilo samo 20,4% anketiranih.

-   Stanje zajednica i kvalitet života u BiH je generalno loš jer građani kao glavne razloge za svoje odazivanje eventualnom pozivu vlasti na učešće ubjedljivo najviše navode egzistencijalna pitanja – zaposlenost, razvoj..., čak 65,1 % (čak 8% više nego u 2008.) iako to nisu neposredne nadležnosti lokalnih vlasti.

-   Radom MZ je zadovoljno približno isto građana kao i prošle godine (35,7%), a povjerenje u rad MZ je malo opalo i sada je 24,2%, što je svakako i dalje jako nisko.

-   Na listi glavnih načina informisanja građana o temama iz društva i svijeta vodi TV (sa 89,1% uz blagi pad u odnosu na 2008. za 3.5%), dok je drugi na listi metod 'preko prijatelja i rođaka' sa 85,8% (što još nevjerovatnije zvuči – uz porast u odnosu na 2008. od 6%, a to je ujedno i jedini metod informisanja građana koji je rastao tokom 2009.). Konačno, vrijedi istaći da je internet, kao alat u informisanju građana (46%),  preskočio radio (43,8%) u odnosu na 2008., što daje za pravo procjenama rasta korištenja interneta u BiH, te ulaganja u razvoj e-novina i web portala, koji imaju, očigledno, sve veći uticaj...

-   Konačno, i dalje je veoma veliki procenat građana koji je izjavio da sigurno i najčešće izlazi na izbore (65%), što uz visok aktivizam građana (63,7% je potpisalo peticiju ili učestvovalo u nekoj kampanji tokom 2009.; 43,7% je učestvovalo u rješavanju nekog problema u MZ; blizu 17% je član nekog NVO ili sindikata), kreira perspektivu mogućeg vrednovanja rada aktuelnih vlasti za ovako loše rezultate na uključivanju građana kao i ukupnom stanju životnih uslova građana.

-   Službenici imaju opozitne stavove po ključnim pitanjima učešća građana od samih građana; npr kao glavni mehanizam učešća građana službenici smatraju 'odbornike' dok je najprepoznatljiviji mehanizam kod građana 'MZ' prepoznalo samo 20% službenika (za razliku od 71% građana); dalje, dostupnost informacija građanima u vezi sa njihovim učešćem u odlučivanju 79% službenika smatra 'jako i donekle zadovoljavajućim' dok je samo 34,1 % anketiranih građana uopšte vidjelo poziv za učešćem u procesima odlučivanja. Konačno, službenici ocjenjuju da službene obavijesti zaista informišu građane – njih 62,8 % to smatra, dok samo 20,4% građana misli isto. Ova velika razlika između stavova građana i službenika govori u prilog tvrdnji da službenici baš i nisu informisani o realnim problemima građana.

-   Nivo povjerenja službenika u rad lokalnih vlasti je jako visok – ukupno 78% anketiranih je izjavilo da ima povjerenje u rad lokalnih vlasti (pri čemu potpuno povjerenje ipak samo 17%, a uglavnom ima povjerenja 61%), za razliku od građana (samo 24,2 % ispitanih). Ovo je donekle razumljivo zbog pozicije službenika ali je ipak razlika predrastična i ponovo potvđuje udaljenost službenika od samih građana.

-   Konačno, pozitivni pomaci postoje na polju prepoznavanja važnosti učešća građana jer sada 81% službenika smatra potrebnim da građani učestvuju u odlučivanju (pozitivni pomak za 3,2 %), 13% da učešće građana usporava odlučivanje i da ga treba smanjiti (pozitivni pomak za 9,2%) te samo 9% da su građani izabrali svoje predstavnike da odlučuju u njihovo ime te da je njihovo učešće nepotrebno (pozitivni pomak takođe 9,2%)².

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

¹ Brojni su slučajevi gdje političke partije rade na stavljanju kontrole nad MZ predlaganjem svojih lista na javnim zborovima kada se bira rukovodstvo MZ; najflagrantiji slučaj je Opština Tuzla koja je čak ukinula mogućnost građanima da biraju organe MZ nego je Statutom to pitanje utvrdila na način da organe MZ imenuje lokalna skupština, kojoj su ti organi (predsjednik i savjet) i odgovorni za svoj rad.

² Izvor 'Izvještaj o stanju učešća građana u procesima odlučivanja za 2009 godinu' – CCI 2010 dostupno na www.ccibh.org