Zloupotrebe ZJN vezano za radio i televizijsku produkciju često su prikriveno oglašavanje.

foto: pixabay

Zakon o javnim nabavkama BiH, u Aneksu II, u kratkom opisu definira je da su ugovori o pribavljanju, razvoju, produkciji ili kooprodukciji programa za radio i TV emitiranje izuzeti iz primjene standardnih procedura koje predviđa taj zakon. Ipak, iako su izuzete, Zakon ih je prepoznao kao usluge koje su vezane za nabavke. Važeći Zakon je rađen u skladu s Direktivama iz te oblasti i izuzeće nije novina. Ono postoji i u europskim zakonodavstvima iz opravdanih i vrlo praktičnih razloga. Kako i sama Direktiva 2014/24/EU preporučuje, kod dodjele ugovora treba uzeti u obzir aspekte kulturnog i društvenog značaja koje bi dodjelu takvih ugovora učinile neprikladnim.

Zakon o javnim nabavkama BIH (ZJN) je utemeljen na principima slobodnog tržišta, što bi značilo da bi nabavka usluga produkcije programa za radio i TV emitiranje kroz standardne procedure zakona bila kontraproduktivna u odnosu na načelo efikasnosti.

Razlozi izuzeća 

Kroz članak ćemo se voditi hipotetičkim primjerom Ugovornog organa XY koji bi mogao trebati usluge produkcije i koprodukcije. Naprimjer, Ugovorni organ XY se bavi cestogradnjom i u cilju prezentacije svog rada treba usluge produkcije video spota o novim dionicama autoceste. Ukoliko bi kod kupovine tih usluga bio obvezan primjenjivati ZJN tada bi se na taj tender u uvjetima slobodnog tržišta mogla javiti bilo koja kuća koja ispunjava minimum zakonskih kriterija. Konkretno, medijska kuća koja ima jako nizak kvalitet produkcije, poput malih lokalnih medija koji se bave ezoterijom.  Ili prestižna i cijenjena medijska kuća sa vrhunskom produkcijom poput BBC-a, ali koja ne emitira program na području Bosne i Hercegovine. I u jednom i u drugom slučaju, javni interes ne bi bio ispunjen i takva nabavka bi bila neprikladna. Zbog toga je zakonodavac dao ugovornom organu na dispoziciju odlučivanje o izboru medijske kuće koja će vršiti produkciju i koprodukciju takvog video spota.

Naravno, ta dispozicija ne znači apsolutnu slobodu prilikom kupovine takvih usluga ali i izbora medija. Ona je dana uz pretpostavku profesionalnosti i objektivnosti. Činjenica da su ti ugovori izuzeće u odnosu na procedure koje podrazumijeva ZJN ne znači da se ugovorni organi ne trebaju voditi načelima javnih nabavki prilikom trošenja javnih sredstava. Naposljetku i sam ZJN je te usluge definirao kao usluge koje su vezane za postupke javnih nabavki.  Novac namijenjen za te usluge je budžetski, odnosno to jesu javna sredstava čije trošenje podrazumijeva poštivanje općih načela. Upravo zbog nepoznavanja ili neprimjenjivanja načela/principa javnih nabavki, prije svega efikasnosti i transparentnosti, zloupotrebe tog izuzeća su vrlo moguće (čitaj: učestale).

Moguće zloupotrebe izuzeća 

Da bi se primjenilo ovo izuzeće u duhu postojećeg zakona, sam karatker usluga, odnosno navođenje da se radi o pribavljanju produkcijskih i koprodukcijskih usluga za radio i TV emitiranje, nije dovoljno. Potrebno je razumijevanje predmeta nabavke i stvarnih potreba ugovornog organa. Odgovor kako pribaviti usluge sadržan je u općim principima koji obvezuje ugovorne organe da troše javna sredstva na način da osiguraju pravičnu i aktivnu konkurenciju, s ciljem najefikasnijeg korištenja javnih sredstava u vezi s predmetom nabavke i njegovom svrhom (Članak 3, ZJN). Zloupotrebe izuzeća  možemo kvalificirati u direktne i indirektne.

Direktne zloupotrebe izuzeća

Za razumijevanje direktnih zloupotreba, a u vezi produkcijskih i koprodukcijskih usluga, ponovno ćemo se poslužiti hipotetičkim primjerom ugovornog organa XY. Već je objašnjeno da u situaciji kreiranja spota o novim trasama autoceste Ugovorni organ XY ima dispoziciju odabrati medijsku kuću za produkciju i emitiranje takvog sadržaja. U kontekstu javnog interesa to bi trebala biti medijska kuća koja vrši emitiranje programa minimalno na području BiH. Zatim kuća koja može kreirati proizvod odgovarajućeg kvaliteta, osiguravajući ostvarenje načela najbolje vrijednosti za novac. To načelo podrazumijeva adekvatan balans kvalitete i cijene. Takvo izuzeće je opravdano, jer se radi o uslugama produkcije i koprodukcije i jer je to stvarna potreba tog ugovornog organa. Pogotovo ako se uzme u obzir da porezni obveznici imaju pravo znati šta su rezultati ili budući planovi ugovornog organa, a u odnosu na izgradnju autoceste koja je nesumnjivo u općem javnom interesu.

U ovom hipotetičkoom primjeru Ugovorni organ XY nema pravo koristiti izuzeće u svrhu predizborne kampanje, poput kreiranja spota koji bi promovirao direktora/icu ili političku stranku čiji predstvnik/ca u tom trenutku vodi tu instituciju. Plaćanje takve usluge javnim sredstvima bila bi očigledna i direktna zloupotreba izuzeća, jer se ne radi o potrebi institucije/ugovornog organa, zadovoljavanju javnog interesa, nego interesu pojedinca ili političke stranke.

Preciznije, to čak i nisu usluge produkcije i koprodukcije nego usluge marketinga odnosno oglašavanja.

Upravo se tu krije najčešća zloupotreba izuzeća iz ZJN, gdje ugovorni organi pod uslugama produkcije i koprodukcije zapravo vrše prikriveni marketing i oglašavanje.  U paralelnim zakonodavstvima, tržište tih usluga je uređeno Zakonima o elektronskim medijima/komunikacijama ili Zakonom o medijima i pratećim podzakonsim aktima. Takva legislativa nedostaje Bosni i Hercegovini i zbog izostanka političkog konsenzusa oblast oglašavanja je neuređena na državnom nivou ili nejasno definirana na entitetskim nivoima.

Sljedeća moguća zloupotreba je kupovina opreme za produkciju ili koprodukciju, a u svrhu radio i TV emitiranja. Naprimjer, ukoliko bi Ugovorni organ XY odlučio da povjeri određenoj medijskoj kući produkciju i emitiranje, te u sklopu tog ugovora predvidio i kupovinu opreme ili softwarea za izradu npr. 3D spota o novoj trasi autoceste, tada opet govorimo o zloupotrebi. Zakon je izuzeo samo usluge produkcije i koprodukcije ali ne i prateću opremu. Važeći zakon to ne spominje izričito, ali podrazumijeva, jer je pisan po uzoru na Direktivu 2014/24/EU koja preporučuje da se ta iznimka ne bi trebala primjenjivati na opskrbu tehničkom opremom nužnom za produkciju, koprodukciju i emitiranje takvih programa (Direktiva  2014/24/EU, par. 26).

Direktne zloupotrebe tog izuzeća je lako uočiti i vrlo su primjetne i dokazive, kroz jednostavnu analizu sklopljenih ugovora i gotovog koprodukcijskog proizvoda. Vrijedi napomenuti da je sadržina tih ugovora javna neovisno o činjenici da su izuzeti od primjene ZJN. Javna je iz razloga jer je jedna ugovorna strana budžetska institucija koja ima obveze prema poreskim obveznicima koji ju zapravo i financiraju, dok druga ugovorna strana neovisno o činjenici radi li se o privatnom ili javnom mediju snosi rizik objave podataka s obzirom na to da slobodno ulazi u ugovorni odnos s javnom institucijom. Bitni elementi ugovora poput predmeta i cijene jesu javni u tom slučaju. Druga ugovorna strana bi eventualno mogla zadržati povjerljivim metode ili know how same izrade tog 3D spota, ali ne i ugovorenu cijenu. Ukoliko bi u ovom hipotetičkom primjeru Ugovorni organ XY odbacio zahtjev za uvid u takav ugovor prekršio bi važeće Zakone o slobodi pristupa informacijama.

Indirektna zloupotreba izuzeća

Sljedeća opasnost po javni interes leži u indirektnoj zloupotrebi, koja je teško dokaziva i mora se cijeniti u svakom konkretnom slučaju.  I te zloupotrebe su vezane za sam predmet, svrhu nabavke i javni interes.

Ugovorni organ, neovisno o izuzecima, je obavezan kupovati robe, radove i usluge koje mu stvarno trebaju na efikasan i transparentan način, uvažavajući načelo najbolje vrijednosti za novac. Za razumijevanje takve situacije koristit ćemo se novim hipotetičkim primjerom Ugovornog organa YZ koji koristi, ili bi mogao koristiti, te usluge. Pretpostavimo da je Ugovorni organ YZ skupštinsko tijelo koje ima potrebu informirati javnost (poreske obveznike) o svom radu prenoseći skupštinske sjednice. U ovom hipotetičkom primjeru ugovorni organ je odlučio kupiti usluge prijenosa sjednica skupštine koristeći usluge TV kuće koju sam odabere.

Nedvojebeno je da se u ovom slučaju radi o produkciji u svrhu TV emitiranja. Po samom predmetu nabavke su ispunjeni razlozi za izuzeće. Ipak, sama svrha nabavke i javni interes bi trebali biti predmet provjere. U takvom slučaju svrha nabavke bi mogla biti informiranje javnosti o radu Ugovornog organa YZ. Ali da li je to Ugovornom organu uistinu potrebno u uvjetima redovnog izvještavanja o radu preko web portala, mogućeg web streeminga odnosno dosta jeftinijeg i tehnički jednostavnijeg rješenja prijenosa sjednica, redovnog izvještavanja drugih medija, press konferencija? Da li je ugovorni organ vodio računa o gledanosti takvog prijenosa/emitiranja, odnosno da li se takvim prijenosom uistinu postiže svrha odnosno informiranje javnosti  o radu Ugovornog organa YZ?  U kojem terminu je ugovoren prijenos? Da li je javni interes zaštićen u smislu efikasnog trošenja javnih sredstava? U odnosu na koju tarifu i koja je ugovorena cijena takvog prijenosa? Postoje li drugi mediji ili druga TV kuća koja bi mogala kvalitetnije i jeftinije osigurati te usluge i zadovoljiti javni interes? Može li se opravdano sumnjati da sklapanjem tih ugovora intencija ugovornog organa nije informiranje javnosti, nego osiguravanje političke lojalnosti u odnosu na druge oblike izvještavanja konkretne medijske kuće? U kojem obimu ugovori utiču na objektivno izvještavanje medija o radu Ugovornog organa YZ  uopće?

U ovom hipotetićkom primjeru se konkretni ugovorni organ ne tereti za oštećenje javnog interesa, nego se skreće pažnja da u slučajevima pribavljanja tih usluga ugovorni organ mora, ne samo imati odgovore na ova opravdano postavljena pitanja, nego ih učiniti i dostupnima. Na taj način načela transparentnosti i efikasnosti su ispunjena, a ugovorni organ bi i dalje imao slobodu da odlučuje od koje medijske kuće će kupiti usluge.

Moguća rješenja 

Nedvojbeno je da izuzeće o pribavljanju, razvoju, produkciji ili kooprodukciji programa za radio i TV emitiranje postoji s razlogom, ali kao što je i naglašeno, ono ne daje potpunu slobodu ugovornim organima da bez osjećaja odgovornosti prema javnom interesu zaključuju takvu vrstu ugovora. U odnosu na direktne zloupotrebe jasno je da zakonodavnim tijelima u Bosni i Hercegovini predstoji veliki posao usvajanja legislative koja će u potpunosti urediti oblast oglašavanja u medijima.

Zadatak izvršnih tijela, poput nadležnih ministarstava prometa/saobraćaja i komunikacija/veza te Regulatorne agencije za komunikacije BiH, je izrada prijedloga zakonskih i podzakonskih rješenja koja će biti u skladu sa najboljim praksama u EU. U čitavom procesu ne treba izmišljati nova rješenja, nego samo usvojiti dobre prakse koje već postoje. Zato je potrebna politička zrelost i odgovornorst, te konačno prihvatanje da ipak nismo posebniji ili složeniji od drugih država koje imaju i složenije državno uređenje ali i kompleksniju i različitiju demografsku strukturu.

U odnosu na indirektne zloupotrebe, kao moguće rješenje ove neuređene situacije mogla bi poslužiti analogija Pravilnika o direktnom sporazumu. U slučaju direktnih sporazuma, ZJN je dao mogućnost ugovornim organima da direkno sklapaju ugovore u visini do 6.000KM ali pod određenim uvjetima, uvažavajući potrebe ugovornog organa i javni interes. Na isti način ugovorni organi koji nabavljaju usluge produkcije i koprodukcije bi trebali imati Pravilnik o pribavljanju, razvoju, produkciji ili kooprodukciji programa za radio i TV emitiranje. Takav pravilnik bi trebao biti utemeljen isključivo na profesionalnim, a ne kriterijima političke podobnosti. Trebao bi cijeniti aspekte zemljopisne pokrivenosti, tehničke i ljudske kapacitete medijske kuće, tarife za emitiranje i oglašavanje, gledanost/slušanost i konkurenciju.  Također, takav pravilnik bi mogao biti instrument za revizorske organe koji bi imali alat i osnov za preispitivanje osnovanosti pribavljanja usluga produkcije i koprodukcije.

U nedostatku odgovarajuće legislative koja daje preveliku slobodu ugovornim organima, zatim u nedostatku pravilnika ili ekvivalentnog podzakonskog akta, uskraćivanju objave bitnih elemenata ugovora o produkciji i koporodukciji može se opravdano sumnjati u namjere ugovornih organa da uistinu zaštite javni interes.

Reference:

• Direktiva 2014/24/EU Europskog Parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=HR

• Pravilnik o postupku direktnog sporazuma („Službeni glasnik BiH“ br: 90/14)  https://www.javnenabavke.gov.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_direktni_sporazum_bs.pdf

• Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“ 39/14), dostupno na: https://www.javnenabavke.gov.ba/legislativa/zakoni/Novi_ZJN_BiH.pdf

Ovaj projekat finansira Evropska unija. Sadržaj publikacije je isključiva odgovornost autora i Konzorcija koji čine Udruženje BH novinari, Vijeće za štampu i online medije u BiH, Mediacentar Sarajevo i NVO JaBiHEU i ni u kom slučaju ne predstavlja stanovišta Evropske unije.