Osvrt na Nacrt zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira na području Kantona Sarajevo.

foto: Jasmin Brutus/Mediacentar Sarajevo

Vlada Kantona Sarajevo je 27. aprila 2023. godine utvrdila Nacrt zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira na području Kantona Sarajevo. Novina koja je privukla pažnju tiče se normiranja online sfere, lažnih vijesti i govora mržnje, što je ranije bilo predmetom brojnih rasprava – koliko i kakva regulacija je potrebna, odnosno kako raditi na suzbijanju lažnih vijesti i govora mržnje, a istovremeno ne ugroziti slobodu izražavanja. Ova analiza spomenutog Nacrta zakona se bavi upravo tim pitanjem, imajući u vidu i činjenicu da se radi o kantonalnom propisu.

Prije svega, kantonalni propisi se odnose samo na područje kantona u kojem se donose, no moraju biti usklađeni sa višim pravnim aktima države i entiteta. U tom kontekstu, usaglašenost sa Ustavom Bosne i Hercegovine (BiH), uključujući Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH), Ustavom Kantona Sarajevo (KS), zahtijeva poštovanje prava na slobodu izražavanja. Međunarodna praksa ukazuje da ograničavanje slobode izražavanja zaista treba biti posljednja opcija, te da zaštita „većine“ ne znači nužno zakonski restriktivan pristup radu medija. Bilo koje zakonodavno ograničavanje slobode izražavanja stoga mora se rukovoditi sa tri osnovna principa: odredbe (mjere) moraju biti neophodne, primjerene i srazmjerne cilju koji se želi postići. Ujedno, pravni napori u borbi protiv štetnog sadržaja ne bi trebali gledati na opće dobro i zaštitu slobode izražavanja kao na uzajamno isključive ciljeve već komplementarne, te i rješenja kreirati u tom smjeru.

Čak i pod pretpostavkom da je zakonodavac u slučaju ovog Nacrta zakona želio pokazati progresivnost i rješenja u pogledu rastućeg problema govora mržnje, dezinformacija i lažnih vijesti, ova kompleksna materija nije adekvatno uređena predloženim šturim zakonskim odredbama, niti bi mjesto za regulisanje izrazito zahtjevne oblasti koja direktno zadire u medijske slobode (njihovo ograničavanje) bilo unutar zakona o javnom redu i miru. Također, uređenje na kantonalnom nivou materije koja još nije uređena dostatno na državnom nivou, a posebno imajući u vidu potrebu za harmonizaciju sa acquis-e bh. zakonodavstva, i fragmentiranu regulaciju u BiH, ne doprinosi argumentaciji za brzo rješenje – koje pri tome ne sadrži dovoljno mehanizama za provedbu.

Kantonalni propis, nadalje, primjenjivao bi se na području KS. Ova teritorijalna ograničenost je svakako izazov posmatrano u dijelu Nacrta koji reguliše online prostor (kako tretirati mjesto nastanka prekršaja, kako utvrditi nadležnost, kako odrediti nastanak posljedice), no u isto vrijeme znači različit tretman u jednom dijelu FBiH u odnosu na ostatak (preostalih devet kantona, te Republiku Srpsku (RS) i Brčko distrikt). To, naravno, nije pravna smetnja za usvajanje ovakvog zakona, no u pogledu pravne sigurnosti ovo bi značilo da u jednom dijelu države nešto jeste kažnjivo/zabranjeno, dok drugdje u državi nije.

Nacrt zakona u članu 5. uređuje pojam “javnog mjesta”, koje je definisano kao mjesto kojem ima pristup neodređeni broj lica bez ikakvih uslova (ulice, trgovi, javni putevi, parkovi, izletišta, čekaonice, ugostiteljske, trgovinske i zanatske radnje), zatim sportski stadoni i igrališta, bioskopske, pozorišne i koncertne sale, izložbene prostorije, te mjesta koja privremeno mogu služiti za ove svrhe. Nadalje, Nacrtom zakona se kao javno mjesto definiše i mjesto koje nije javno per se, ali ako je posljedica radnje nastupila na javnom mjestu dodajući novinu u odnosu na postojeću zakonsku odredbu - ili je učinjena putem sredstava javnog informisanja, društvenih mreža ili drugih sličnih sredstava javnog informisanja. Ovime se rad medija i društvenih mreža stavlja direktno pod lupu u smislu propisivanja odgovornosti za prekršaje, te naročito posmatranjem kroz članove 24. i 30. (uvreda, govor mržnje, lažne vijesti), ono što se u suvremenim pravnim sistemima nastoji regulisati kroz moderaciju i samoregulaciju sadržaja (posmatrano kroz regulativu samo), ovdje se naprosto sankcioniše kao prekršaj. Borba protiv govora mržnje i lažnih vijesti u medijskom prostoru zahtijeva mnogo više rada i efikasnih alata prilagođenih kontekstu, ali i u skladu sa međunarodnim standardima o slobodi govora i izražavanja.

U članu 24. Nacrta zakona, propisuje se djelo prekršaja „Vrijeđanje osjećaja građana iz mržnje“, što je također novina u odnosu na postojeći Zakon o prekršajima protiv javnog reda i mira. Prekršajem se normira „ko na javnom mjestu iz mržnje vrijeđa osjećaje građana i time izazove njihovu nelagodu ili uznemirenost“, kazniće se novčanom kaznom u rasponu 600 – 1.800 KM, dok je kazna za pravno lice viša i iznosi 5.000 – 15.000 KM. Ovaj prekršaj se može učiniti putem sredstava javnog informisanja, društvenih mreža ili drugih sredstava elektronske komunikacije. Problemi ovakve regulacije u praksi mogu biti vrlo kompleksni – šta se, za početak, ima smatrati „mržnjom“? Da li se ovaj termin ima tumačiti uz primjenu krivičnih odredbi koje zapravo već jesu postavile okvir za govor mržnje, ili određenih međunarodnih standarda? Da li se imaju primijeniti zabranjeni osnovi poput etničke, vjerske, nacionalne, spolne, seksualne i druge pripadnosti u određivanju kako mržnje tako i osjećaja građana? Nadalje, vrijeđanje bi trebalo izazvati nelagodu ili uznemirenost građana, što je subjektivan osjećaj i time sklon zloupotrebi i/ili teško dokaziv. Uvođenje uvrede u prekršaje je vrlo slično rješenju koje je predstavljeno u RS Nacrtom zakona o izmjenama i dopunama Krivičnog zakonika RS, sa razlikom da se u RS radi o krivičnom djelu (vrsta odgovornosti) te su i novčane kazne više. Međutim, kritike iznesene na ovo rješenje stoje i u slučaju zakonskog rješenja u KS, posebno one koje, zbog visine zaprijećenih kazni, imaju potencijal da djeluju kao cenzura ili autocenzura za medije.

Krivična djela koja predstavljaju oblike govora mržnje regulisana su u BiH u četiri krivična zakona - na državnom, entitetskim, i na nivou Brčko distrikta. Pored toga, Krivični zakon FBiH predviđa krivično djelo ugrožavanje javnog reda putem radijske ili televizijske stanice na način da se, grubo kršeći standarde profesionalnog ponašanja medija i novinara, koristi huškački govor ili govor mržnje ili govor koji očito poziva ili potiče na nasilje, narodnosne ili etničke sukobe i time dovede do ugrožavanja javnog reda ili mira. Odlukom Visokog predstavnika iz 2021. godine izvršene su dopune Krivičnog zakona BiH, kojima se zabranjuje javno odobravanje, poricanje, grubo umanjivanje ili opravdavanje zločina genocida, zločina protiv čovječnosti ili ratnog zločina utvrđenog pravomoćnom presudom, kao i veličanje presuđenih osoba za ova djela.

Članom 30. Nacrta zakona predviđeno je da “ko iznosi ili prenosi lažne vijesti ili tvrđenja kojima se izaziva panika ili teže narušava javni red i mir ili onemogućava ili značajnije ometa sprovođenje odluka i mjera nadležnih organa i institucija koji vrše javna ovlaštenja, kazniće se novčanom kaznom u iznosu od 600 do 1.800 KM”. Kazne za pravna lica se kreću u rasponu 5.000-15.000 KM, a kvalificirani oblik prekršaja se odnosi na počinjenja ovog prekršaja u vrijeme trajanja stanja prirodne i druge nesreće. Kao i u prethodno analiziranom članu, prekršaj se može učiniti putem sredstava javnog informisanja, društvenih mreža ili drugih sredstava elektronske komunikacije. Ova regulacija podsjeća na Uredbu sa zakonskom snagom o prekršaju izazivanja nereda i panike u RS (2020.) kojom se u vrijeme trajanja pandemije propisalo zabranjivanje „iznošenje ili prenošenje lažnih vijesti ili tvrđenja kojima se izaziva panika ili teže narušava javni red ili mir, ili onemogućava ili značajnije ometa sprovođenje odluka i mjera državnih organa, drugih institucija ili organizacija koje vrše javna ovlaštenja. Zabrana iz stava 1. ovog člana odnosi se i na radnje učinjene putem sredstava javnog informisanja, društvenih mreža ili drugih sličnih sredstava“, a u primjeni se shvatilo kao sredstvo za obračun sa medijima i njihovim radom, radi čega je, nakon pritiska i kritika, sporno rješenje povučeno. Međutim, KS je istu odredbu uvrstila u Nacrt zakona, nasuprot činjenici da je ovo štetna i retrogradna formulacija.

Iako bi suzbijanje lažnih vijesti itekako dobrodošlo, nije svaka regulacija ujedno i dobra. Ovo se posebno odnosi na nedostatak definiranja lažnih vijesti, dok se utvrđivanje „izazivanja panike“ dosta oslanja na procjenu tijela za provedbu zakona. Pitanje je ko bi utvrđivao šta je lažna vijest i po kojim standardima, kao i to da li su vijest ili tvrdnja izazvali paniku, teže narušili javni red i mir (dalje: šta je teže narušavanje), te posebno problematično – da li tvrdnje ili vijesti onemogućavaju ili značajnije ometaju sprovođenje odluka i mjera nadležnih organa i institucija koji vrše javna ovlaštenja. Posljednje je problematično iz aspekta kritika, propitivanja i analiza kako akata tako i rada javnih organa i institucija, čime mediji i trebaju da bave. Široka tumačenja da li nešto ometa sprovođenje odluka i mjera vlasti koje ova odredba ostavlja, znači zapravo prijetnju slobodnom novinarstvu i slobodi izražavanja. Ovo ujedno ne znači da će se isto i desiti u provedbi, no neophodno je ukazati na opasnost koju loša regulacija nosi.

Član 41. „Zaštitne mjere i izricanje zaštitnih mjera“ utvrđuje da se okrivljenom za prekršaje iz svih prethodno analiziranih članova, između ostalih, mogu izreći zaštitne mjere zabrane vršenja poziva, djelatnosti ili dužnosti, zabrana javnog istupanja, zabrana pristupa oštećenom, objektima ili mjestu izvršenja prekršaja i oduzimanje predmeta. Nije jasno da li je zakonodavac učinio propust, zaboravivši da je u odredbe o prekršajima dodao i rad medija te time ostalo nespretno rješenje, ili je pak svjesno i sa namjerom uveo mogućnost zabrane rada medija zbog počinjenja prekršaja. Ovo je, u bilo kojem od ova dva slučaja, antidemokratsko i retrogradno, čak i u slučajevima lažnih vijesti i dezinformacija. Pri tome, odlukom o izricanju zaštitnih mjera se važna medijska watchdog funkcija nastoji dokinuti ili ograničiti zbog prekršaja.

Nadzor nad primjenom ovog zakona vrše policijski službenici Uprave policije, odnosno vrše kontrolu postupanja ili provođenja naredbi. Preskakanje suda, kao važne instance, u ocjeni da li se radi o govoru mržnje, lažnim vijestima, dezinformacijama je veliki problem. Ovakvo rješenje praktično znači da će policija, u okviru prekršajnog postupka, raditi procjenu elemenata koji su zbog svoje kompleksnosti i vrlo izvjesnog zadiranja u slobodan rad medija izazovni i za sudske postupke, a komparativna praksa je vrlo jasna oko stava da svako ograničavanje prava na izražavanje mora biti unutar sudskog postupka.

Predloženi Nact zakona, nažalost, predstavlja razlog za zabrinutost i niz mogućih zloupotreba javne riječi i javnog prostora. Preambicioznim ciljevima, posebno u odnosu na rad online medija i društvenih mreža, te sa skromnim i nepreciznim rješenjima, ovaj Nacrt zakona u odredbama kojima uključuju regulaciju rada sredstava javnog informisanja, društvenih mreža ili drugih sredstava elektronske komunikacije, će donijeti više štete nego koristi. Stvaranje atmosfere cenzure, dok se u isto vrijeme ne vodi računa o provedivosti odredbi, koje bi trebale, primjera radi, procesuirati osobe koje pišu lažne vijesti ili govor mržnje kroz anonimne ili komentare pod pseudonimima online znači da se još jednom suočavamo sa restriktivnim i nedemokratskim zakonskim prijedlozima koji u praksi znače ozbiljnu prijetnju medijskom pluralizmu.