Uloga države i državnih financijskih mehanizama u medijskim sistemima u Evropi tradicionalno nije zanemariva, iako su uočljive razlike u zavisnosti od modela medijskih sistema.

(Uvodni referat na okruglom stolu o financiranju medija iz javnih budžeta u BiH, Sarajevo, 15. mart 2018.)

Dugo smo u raspravama o medijima, naročito u postsocijalističkim državama, izloženi tezi da manja uloga države i veća prepuštenost medija tržištu znači veću slobodu medija. No, uvid u tradiciju, raznovrsnost i rasprostranjenost indirektnih i direktnih državnih subvencija u medijima u Evropi pokazuje da mediji niti na najbogatijim medijskim tržištima nisu ovisni samo o tržištu, niti su mediji najmanje slobodni tamo gdje je tradicija i obim državnih subvencija veći.

Glavni motiv za tradicionalni udio države i javnih sredstava u financiranju medija je bio i ostao u najširem smislu podrška medijskom pluralizmu, pravu i mogućnosti građana da imaju pristup do raznovrsnih i kvalitetnih nacionalnih i lokalnih medija i medijskih sadržaja.

Istraživači koji su u zadnjih desetak godina proučavali sisteme subvencija za medije, odnosno kako se u različitim državama Evrope i Sjeverne Amerike s javnim sredstvima pomaže medijima, ponavljaju tvrdnje o iznenađujuće velikom broju i obimu tih subvencija i u državama koje po modelu medijskog sistema spadaju u liberalne (u smislu liberalne ekonomije) i imaju bogata medijska tržišta.

Iako su mehanizmi preko kojih se javna sredstva pretakaju u medije u evropskim državama definirani u zakonima, istraživači upozoravaju na problem nedovoljne transparetnosti tih mehanizama kada se radi o indirektnoj ili direktnoj podršci privatnim medijima (naročito ako se to usporedi sa visokim zahtjevima koji se u vezi sa transparentnošću postavljaju pred javne medijske servise).

Tip subvencija

Jedan od glavnih subvencijskih mehanizama u Evropi je financiranje javnih medijskih servisa odnosno javnih radiotelevizija, tj. omogućavanje da se financiraju preko sistema obaveznih taksi ili pretplata, ili direktno iz državnog budžeta.

Tradicionalno su uz to u mnogim evropskim državama ustaljene indirektne i direktne subvencije štampanim medijima u privatnom vlasništvu. Ta tradicija ima korijene ponegdje još u 19. stoljeću (u SAD je tada bio sistem subvencija medijima razgranatiji i izdatniji nego u 20. stoljeću), a naročito u drugoj polovici prošlog stoljeća (u sedamdesetim i osamdesetim godinama 20. stoljeća) sa svrhom da se pomogne štampi da bude dostupna većem broju građana, da se pomogne manjim izdavačima i izdanjima da prežive na sve više dereguliranim i konsolidiranim tržištima.

Indirektne subvencije tako najčešće obuhvaćaju cijeli jedan ciljni sektor i ostvaruju se na primjer kroz smanjeni porez na promet za prodane izvode štampe ili za usluge oglašavanja te povoljnije tarife za troškove distribucije (na primjer troškove pošte i telekomunikacija ili prijevoza štampe u sistemu distribucije). Te subvencije su neselektivne unutar ciljnog sektora i nisu izazivale kontroverzije, iako se sada kada se traže novi modeli financiranja informativnih medija uviđa koliko je velika financijska dimenzija tih postojećih subvencija.

Tabela 1: Izvor: Schweizer, Puppis, Künzler and Studer, Public Funding of Private Media, LSE Media Policy Project, March 2014, str. 8.

Direktne subvencije medijima u privatnom vlasništvu obuhvaćaju, na primjer, direktno sufinanciranje troškova produkcije ili distribucije. Direktne subvencije mogu, na primjer, koristiti manjinski mediji odnosno mediji na manjinskim jezicima u Finskoj, lokalni emiteri u Italiji ili online mediji koji zapošljavaju bar jednog novinara u Francuskoj itd.

U Francuskoj je, na primjer, sistem indirektnih i direktnih subvencija štampanim medijima u 2016. godini bio vrijedan oko milijardu eura.

U sistemu direktnih subvencija koji obuhvaća regionalnu i lokalnu štampu, ali i projekte restrukturiranja i moderniziranja nacionalnih izdanja je bilo 2015. godine razdijeljeno oko 77 milijuna eura. Netransparentnost kompleksnog francuskog sistema subvencija štampi je kritizirao i državni revizor.

Najvećih 20 direktnih subvencija u 2015. je iznosilo od 1 do 7 miliona eura (na primjer, subvencija za Liberation iznosila je 6,5 milijuna eura, za Le Figaro 6,5 milijuna, za Le Monde, 5,5 milijuna eura itd.).

Istraživači Reuters instituta za studij novinarstva na Univerzitetu u Oxfordu su usporedno proučili više država Evrope i Sjeverne Amerike i ovdje je tabelarni pregled ukupnih iznosa javnih sredstava za medije u tim državama.

Tabela 2: Izvor: Nielsen i Linnebank, Public Support for the Media: A Six-Country Overview of Direct and Indirect Subsidies, Reuters Insitute for the Study of Journalism, University of Oxford, August 2011, str. 8.

Istraživači naročito izdvajaju Finsku kao državu sa bogatim i razrađenim sistemom državnih subvencija medijima, uključujući sistem indirektne pomoći jakom sektoru štampanih medija i robusnog financiranja javnog medijskog servisa koji je među prvima u Evropi 2013. godine reformiran (usvajanjem novih zakonskih odredbi o porezu) tako da obavezu plaćanja poreza za javni medijski servis imaju svi porezni obveznici stariji od 18 godina (osim onih sa najnižim godišnjim prihodima) i korporativni pravni subjekti.

U tu grupu država za izdatnim sistemom financiranja javnih emitera i značajnim obimom indirektnih subvencija privatnoj štampi istraživači uvrštavaju još Veliku Britaniju i Njemačku. U drugu grupu uvrštavaju Francusku i Italiju sa nešto manje izdatnim javnim sredstvima za javne emitere i značajnim sistemom indirektnih i direktnih subvencija štampi koja je tradicionalno manje rasprostranjena i bogata nego u Britaniji ili Njemačkoj.

Upravljanje sa sredstvima za direktne subvencije

Kod pitanja tko odlučuje o sredstvima kada se radi o direktnim subvencijama najčešći odgovor je da su to:

a) posebne komisije unutar ministarstva nadležnog za medije,

b) posebne komisije unutar nadležne regulacijske agencije ili

c) poseban fond ili fondacija osnovana za tu svrhu, a u nekim slučajevima je to i udruženje medijske industrije.

Zahtjevi odnosno kriteriji koji se pojavljuju prilikom selekcije medija za direktne subvencije uključuju zahtjeve u vezi sa sadržajem, naročito količinom vlastitog saržaja, zatim se uvažava udio na oglašivačkom tržištu ili naklada, te unutrašnje organizacijske karakteristike medija kao što je na primjer vlasnička struktura i ograničenja s tim u vezi te minimalni broj redovno zaposlenih novinara.

Izvori javnih sredstava koji se koriste za subvencije medijima su mahom državni budžeti, no u nekim državama je to dio prihoda javnih medijskih servisa koje oni prikupe iz obaveznih taksi ili pretplata odnosno pristojbi (npr. Austrija, Irska, Danska, Hrvatska...). Ponegdje se sredstva za subvencioniranje medija (za podršku medijskom pluralizmu) napajaju iz posebnog poreza na oglašivačke prihode komercijalnih emitera, na primjer. u Švedskoj ili Francuskoj, ili doprinosa kojeg u takav fond moraju dati distributeri, kablovski i drugi operateri.

Javna sredstva u medijima u jugoistočnoj Evropi

Naša regija je traumatizirana zbog niza neuspješnih reformi medijskih sistema, uključujući javne medije, zbog posljedica zloupotrebe modela privatizacije medija poslije socijalizma i naročito zbog odsustva medijske politike kao sistema pravila i mjera zasnovanih na analizama, strategijama i javnoj raspravi koja ima za cilj definiranje kakve medije želimo imati kao društvo i zajednica u svakoj od naših država.

U razdoblju između 2013. i 2016. godine smo se u medijskim centrima i institutima iz više država u regiji u okviru projekta Opservatorij medija u jugoistočnoj Evropi bavili pitanjima i aspektima integriteta medijskih sistema i medija u našoj regiji te u okviru toga proučavali i financijske odnose između države i medija. Izdvojili smo i primjere medija i medijskih politika koji prakticiraju i podstiču integritet medija, te na kraju i analizirali moguće alternativne modele financiranja nezavisnih medija i novinarstva u sadašnjem, digitalnom okruženju.

U našim istraživanjima smo ustanovili da postoji cijeli financijski injženjering koji se provodi od vladajućih strukura u državnim institucijama u sprezi sa komercijalnim subjektima, uključujući vlasnike medija i oglašivačke i marketinške agencije, preko kojeg se javna sredstva klijentelistički, bez jasnih kriterija i javnog nadzora usmjeravaju u medije blizu vlasti, ili čak mediji služe samo kao protočna cijev i sredstva završe u crnim fondovima partija na vlasti. Tako se mediji kao subjekti koji imaju posebnu ulogu u demokraciji otimaju za koruptivne poslove i tako se uništava i demokraciju i medije i društva.

Zato je pitanje subvencija medijima u našoj regiji elementarno pitanje demokracije i borbe protiv korupcije, a ne samo pitanje zauzimanja za pluralizam medija i prava građana na poštenu informaciju i raznolikost pogleda i mišljenja.

Primjeri državnih subvencija medijima u regiji uključuju direktne subvencije lokalnim emiterima u Bosni i Hercegovini, projektno financiranje produkcije sadržaja u medijima preko natječaja po lokalnim zajednicima i na razini države u Srbiji, sufinanciranje domaće filmske i dokumentarne produkcije televizijskih kuća u Makedoniji itd. Postoje i izvansistemski odnosi koji selektivno osiguravaju poseban tretman, otpis ili reprogramiranje poreznih dugova ili dugova kod plaćanja pristojbina regulacijskoj agenciji na primjer u Srbiji kod poreznih dugova najveće komercijalne televizije i nekih drugih privatnih medija ili u Makedonoji kod poreznog duga javne RTV, ili u Crnoj Gori kod otpisa dugova elektronskih medija za pristojbine regulatoru i drugim medijima oprost dugova za druge financijske obaveze prema državi.

Sistem subvencija za medije u Sloveniji i Hrvatskoj

Za ovaj uvodni referat na okruglom stolu o  financiranju medija u Bosni i Hercegovini smo prikupili podatke o sistemu subvencioniranja medija u dvije države u susjedstvu koje su članice Evropske unije – u Sloveniji i Hrvatskoj. Podatke predstavljamo usporedno u tabelarnom prikazu.

Tabela 3: Subvencije u medijima u Sloveniji i Hrvatskoj

Sistem direktnih subvencija razvijen je i u Sloveniji i u Hrvatskoj, ciljna grupa medija je slična (u prvom planu su izdavači lokalnih i regionalnih radijskih i televizijskih programa koji imaju neprofitni status ili status programa posebnog značaja za javni interes, a sistem uključuje i elektronske tj. online medije), kao i to da je direktna financijska podrška primarno namijenjena produkciji programskog sadržaja. No, postoje i značajne razlike između dva sistema direktnih subvencija.

*Stručne komisije koje odlučuju o raspodijeli javnih sredstava preko javnih natječaja za različita područja kulture u Sloveniji imenuje ministar za kulturu u skladu s posebnim zakonom o ostvarivanju javnog interesa u kulturi.

Tabela 4: Sistem direktnih subvencija medijima u Sloveniji i Hrvatskoj

Rasprave o sistemu subvencioniranja medija naročito u Sloveniji upućuju na nedostatak analize i evaluacije učinaka direktnih subvencija te se sistem automatski održava na osnovu zakona starog više od 15 godina, bez prihvaćene strategije razvoja medija i u uvjetima dramatičnih posljedica koje promjene u sistemu produkcije, distribucije i korištenja programskih sadržaja medija donose na području medijskog pluralizma i nezavisnog novinarstva.

Sistem direktnih subvencija u obje države uključuje subvencije za produkciju sadržaja u neprofitnim online medijima, no one čine mali dio novca koji je na raspolaganju.

Preporuke Vijeća Evrope

Na pitanje da li i kako usmjeravati državna odnosno javna sredstva u medije odgovorilo je nedavno Vijeće Evrope gdje je 7. marta 2018. godine Komitet ministara prihvatio Preporuke državama članicama o medijskom pluralizmu i transparentnosti medijskog vlasništva.

U tim preporukama u poglavlju »Mjere podrške medijima i medijskom pluralizmu« Vijeće Evrope navodi da države trebaju u svrhu podsticanja medijskog pluralizma i na osnovu konsultacija s predstavnicima medija i civilnog društva razviti strategije i mehanizme za podršku profesionalnim informativnim medijima te nezavisnom i istraživačkom novinarstvu. Preporučuje se prihvaćanje raznovrsnih mjera koje su namijenjene raznim tipovima medija i platformi, uključujući online medije. Te mjere trebaju biti i financijske prirode i odnositi se na subvencije ili druge oblike pomoći, na primjer, obrazovanju novinara, istraživanju medija, istraživačkom novinarstvu, inovacijama itd.

Pri tome Vijeće Evrope ističe zahtjev da mjere financijske podrške moraju biti jasno definirane i zasnovane na preciznim, objektivnim i transparentnim kriterijima te se financijska pomoć treba provoditi uz puno uvažavanje uredničke i operativne automije medija. Također se nagalašava obaveza da se mjere financijske podrške administrativno organiziraju na način koji osigurava nediskriminatornost i transparentnost. Preporučuje se da se time bavi funkcionalno i operativno autonomno i transparentno tijelo, koje može biti u sastavu nezavisnog regulacijskog organa.